扩大生育保险覆盖面是改革关键

我国将正式实施生育保险和职工基本医疗保险合并计划,希望在降低生育孩子的费用方面为人们提供有效支持。而如何覆盖更多有生育需求的人群,将是这项保障制度未来面临的主要挑战。

3月25日,国务院正式印发的《关于全面推进生育保险和职工基本医疗保险合并实施的意见》(以下简称《意见》)提出,参加职工基本医疗保险的在职职工同步参加生育保险,生育保险基金并入职工基本医疗保险基金,进行统一基金征缴和管理。

《意见》要求,各省(自治区、直辖市)要加强工作部署,督促指导各统筹地区加快落实,2019年年底前实现两项保险合并实施。

社保改革走出新路径

两险合并方便参保人

所谓生育保险,是指国家通过立法对怀孕、分娩女职工给予生活保障和物质帮助的社会保险制度,包括生育津贴和生育期间的医疗费用报销。

我国早在20世纪50年代就相继建立了企业、国家机关、事业单位生育保险制度。1994年,原劳动部颁布《企业职工生育保险试行办法》,生育保险制度正式成为国内社会保障体系的重要组成部分。

根据国家医保局2月28日发布的《2018年医疗保障事业发展统计快报》,截至2018年年末,参加职工基本医疗保险人数为31673万人,其中包括在职职工23300万人和退休人员8373万人。而去年生育保险参保人数为20435万人,比2017年年末增加1135万人。

根据《意见》要求,2019年年底前,实现生育保险和职工基本医疗保险两项保险合并实施。

浙江大学风险管理与劳动保障研究所所长何文炯认为,两险合并不仅方便老百姓,而且会降低社会保障制度运行成本,提高社会保障制度运行效率。

中国人口与发展研究中心主任贺丹称,这是医保管理体制改革的重要内容,有利于统一经管,提高管理效能,减少政策碎片化。从长远来看,有利于制定和实施统筹层级更高、覆盖面更广、待遇更加合理的生育保险政策。

“这是鼓励生育应对少子高龄化的一项措施,也是我国在社会保险事业改革发展中走出的一条全新途径。”中国社会科学院人口与劳动经济所副研究员王桥说。

《意见》提出,生育保险基金并入职工基本医疗保险基金,统一征缴,统筹层次一致。按照用人单位参加生育保险和职工基本医疗保险的缴费比例之和确定新的用人单位职工基本医疗保险费率,个人不缴纳生育保险费。同时,根据职工基本医疗保险基金支出情况和生育待遇的需求,按照收支平衡的原则,建立费率确定和调整机制。

根据人社部此前的解释,生育保险和职工基本医疗保险不是简单地在制度层面合并,不涉及生育保险待遇政策的调整,而是在管理运行层面合并实施。目的在于,通过整合两项保险基金及管理资源,强化基金共济能力,提升管理综合效能,降低管理运行成本。

增强基金共济能力

警惕费用挤占问题

2017年1月,国务院印发《生育保险和职工基本医疗保险合并实施试点方案》,决定在12个城市自2017年6月底前启动生育险和基本医疗保险合并试点工作。

2018年12月23日,提请十三届全国人大常委会第七次会议审议的《国务院关于生育保险和职工基本医疗保险合并实施试点工作总结的报告》(以下简称《报告》)称,两项保险合并实施试点取得积极成效,具备全面推开条件。

《报告》称,随着全面两孩政策效应的逐步释放和生育保险相关工作的加强,2018年以来生育保险基金已经实现当期收支基本平衡,为全面推进两项保险合并实施创造了有利条件。两项保险合并实施后,基金共济能力将进一步增强,更有利于制度稳定运行,更有利于适应人口、经济和社会发展面临的新形势、新变化和新要求。

南开大学卫生经济与医疗保障研究中心主任朱铭来认为,试点地区的经验表明,由于参保人数的大幅增加会导致基金支出的增加,单纯依靠生育保险基金很难应对,因此必须对基金进行财务调整。生育保险基金并入医疗保险基金之后,有助于提高基金的保障能力。

不过,中国社会保障学会秘书长、中国人民大学副教授鲁全则认为,加强基金共济,更好应对长期风险问题,“从理论上来说是这样的”。“相当于资金来源更多,但支出也增加了。我认为只是把基金的盘子做得更大,但需要支付的内容也变多了,原则上是会增加。因为与医疗保险基金相比,生育保险基金的规模非常小。对于统筹或者基金的可持续性而言,会增强,但作用有限。”鲁全说。

中国社科院世界社保研究中心执行研究员张盈华也说,合并实施后,原有的生育保险纳入新的职工医保基金中统一支出,原有的生育保险项目纳入新的医保项目中统一管理,一些地区医保基金支付压力大,医疗费用可能会“挤占”生育保险基金,在实施中须保持关注。

扩大生育保险覆盖

做好基金收支测算

在养老、医疗、失业、工伤、生育这五大社会保险中,生育保险覆盖面最小。有些民营、非公、小微等企业参加社会保险时选择性参保,不为职工缴纳生育保险。而且,生育保险费用由用人单位缴纳,个人没有资格缴纳,因此其他非正规就业人群很难享受到生育保险。

朱铭来说,一直以来,生育保险的参保人数都低于职工医保,两险合并实施之后将扩大享受生育保险待遇的人群,原来没有保障的人群有了生育方面医疗和经济的保障后,可以在一定程度上提高生育意愿。

“两险合并实施体现公共政策对生育持鼓励态度,这是一项积极改善我国未来人口结构的政策。”朱铭来说,在此前12个城市试点时,已经出现参保人数大增的情况,导致一些地区的生育保险基金出现“穿底”情况。

根据《报告》,统一参保登记,扩大了生育保险覆盖面。试点全面启动1年后,12个试点城市参保人数为1510万人,比试点前增长12.6%,明显高于同期全国5.5%的增长水平。

“现行生育保险存在生育医疗支付比例低、保险费来源单一、产假标准不一、社会化程度低等问题,合并到职工基本医疗保险后,能让更多女性和家庭放心生育,为更多家庭消除担忧。”王桥说。

由于《意见》强调“生育保险待遇不变”,人们可以预期两项保险合并后对现有参保人群不会带来较大影响,不过基于生育保险长期以来存在的问题,接受《法制日报》记者采访的专家认为,下一步应该继续将扩大生育保险覆盖面作为改革的主要方向。

“合并后,生育医疗费用作为基本医疗保险的一项保障内容已经得到解决,而生育津贴(即产假收入补偿)目前只是针对工薪劳动者而言,其他社会成员(尤其是农民)还无法落实,未来仍值得关注。”何文炯说。

张盈华也建议,两险合并实施后,还需注意一些未参加生育保险的职工将被纳入,生育保险支出相应增加,需要各个统筹地区尤其是《意见》实施后新增参保人数较多的地区,做好基金收支测算,确保在待遇不降低的同时,让基金可持续运行。

鲁全对记者说,大家对于生育保险最重要的讨论是,生育保险只能应对因生育而产生的费用,而其实对于整个生育行为的支持,光靠经济政策是不够的。

鲁全举了一个例子,是否要真正落实育儿假期,或者育儿假期是否要以家庭为单位,男性是否也应有育儿假期。他认为,这些才是完整的家庭政策,不仅要包括现金的收入补偿,还要包括重要的钱、假期、抚养假或类似的一些支持生育的行为。

此外,鲁全认为,还要考虑生育是否适合用保险这样的制度,“因为养老、医疗都是用保险制度,意味着你首先要缴费,等产生风险时再给你支付。其实在很多国家,生育都是采用津贴模式,即你不需要自己先缴费,等产生生育行为后,费用由国家分摊。与其他险种相比,生育费用不是特别多,很多国家会将这种保险福利化”。

在今年两会上,全国人大代表、中国社会保障学会会长郑功成就曾提出这样的观点,要以国家财政为支撑建立生育津贴制度,为所有生育的女性提供生育津贴,逐步取消现行的生育险,进一步减轻企业负担,使制度走向公平。在郑功成看来,目前生育保险是用人单位为职工缴纳,随着出生率的下降,生育津贴应该由全社会共同负担,覆盖所有生育女性。

完善生育保障制度

促进各项配套衔接

有舆论认为,两险合并后,生育保障制度仍需进一步完善。

以待遇支付为例,有媒体报道称,无痛分娩应纳入生育待遇支付,以利于国家推广无痛分娩。

来自合并试点城市重庆市涪陵区妇幼保健院的张毓芯、田先玉在2017年年底发表的文章《生育保险与职工医保合并后的对策建议》中提出,在待遇类型上,生育待遇跟进社会发展需要,将更多与生育相关的病症纳入,还要专门针对高血压综合征、乳腺炎等定义不太明确的并发症进行重新编制,更新病种目录库。

此外,对于一个家庭来说,在决定是否生小孩的影响因素中,生育保险只是其中一个很小的影响因子,生育鼓励政策事关方方面面。

北京市民张先生给记者计算了家庭一年的开销:如果两个小孩,不算补习班,至少需要5万元;房贷3万元,车贷2万元;夫妻两人省吃俭用至少花3万元,给父母2万元。“这样算下来,我和妻子就算月光了。如果不能给孩子提供好的条件,不如不生。”

以去年发布的《辽宁省人口发展规划(2016-2030年)》为例,这份政策中提出的提升生育水平措施,不仅是生育二孩无需审批,还包括完善生育家庭的税收、教育、社会保障、住房以及生育待遇、妇女就业权益等政策,合理规划配置儿童照料、学前教育等公共服务资源,实施妇幼健康保障工程等。

鲁全对记者介绍,生育政策本质上并不是影响人们生育行为的促进性政策,其实是一个限制性政策。

“在计划生育时代,可能每家只能生一个孩子;单独二孩时代,可能只有一方是独生子女时才能生第二个孩子。但即使有一天完全放开生育政策,生育率可能也不会立即提高。”鲁全说,“福利政策才是真正影响人们生育行为的重要政策。福利政策不仅包括生育本身的费用,还包括养育孩子的费用、养老及其他一系列社会福利政策。现在完全放开二孩及调整生育政策,从实际生育率来看,并没有出现婴儿潮,所以对生育基金的影响并不是非常大。”

记者也注意到,全面二孩政策实施后,如何降低生育成本,怎么保障女性职工的合法权益,成为社会关注的焦点问题。为此,很多地方都出台了不少政策,在产假、孕育期工资待遇、母婴医疗保障等诸方面都给予了更好保障。

但不少受访的业内人士认为,总体而言,这方面的努力还有所欠缺,更系统和更有力度的生育保障,为广大民众所期待。生育险改革,属于这方面的新尝试。

“生育政策本质是人口政策。它直接影响人们的生育行为和生育选择,对生育行为的支持不仅要包括降低费用,同时还要提供足够的假期,并且充分保障女职工的岗位等。”鲁全说,所以这是一个支持生育行为或支持家庭作出生育决策的完整生育体系。

根据今年政府工作报告,婴幼儿照护事关千家万户,要针对实施全面两孩政策后的新情况,加快发展多种形式的婴幼儿照护服务,支持社会力量兴办托育服务机构,加强儿童安全保障。

全国政协人口资源环境委员会副主任、中国计划生育协会党组书记、常务副会长、原国家卫生计生委副主任王培安在两会上回答记者关于中国生育政策问题时称,影响群众生育行为的主要不是生育政策,而是经济社会因素,“全面两孩政策”已经满足了绝大多数家庭的需求,要按照党的十九大报告要求,大力促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接,补短板,积极发展托育服务,重点满足3岁以下不同城市的托儿服务需求,落实育龄夫妻依法享有的各项福利待遇和计划生育的免费服务,落实个税减免扣除,完善家庭发展的政策体系,支持女性职业发展,构建生育友好的社会环境。