原标题：持续优化专项债结构
今年的《政府工作报告》提出，赤字率拟按2.8%左右安排、比上年有所下调，新增地方政府专项债券额度3.65万亿元，与上年持平。近年来，为应对新冠肺炎疫情影响、对冲经济下行压力，政府债务规模快速攀升，尤其是地方政府专项债券的规模持续处于高位，较好稳定了宏观经济，同时，政府债务结构和效率问题也越来越受到关注。
多年来，我国政府赤字率总体控制在合理区间内。受疫情影响，2020年至2021年我国赤字率分别达到3.6%、3.2%，但其他年份赤字率都控制在3%以内。今年赤字率比上年有所下调，但预计可用财力增加，依然体现积极财政政策导向。同时，赤字范畴的中央国债占比连续4年上升，尤其是今年地方政府一般债占赤字的比重降至21%。在地方政府债务率相对较高、财政紧平衡态势下，中央国债规模持续扩大，反映出中央在加杠杆缓冲地方政府压力，同时也为加大转移支付力度、开展减税降费等重大政策形成有力支撑。可见，地方政府的一般债规模在当前形势下总体有限。
专项债已成为地方政府融资“开前门”的主力军。2018年以来，专项债发行规模持续超过一般债规模，占比大幅增加，更强调了其拉动有效投资作用。地方政府债券分为一般债和专项债，二者适用范围不同，风险逻辑也不同。其中，一般债券针对没有收益的公益性项目，靠一般公共预算收入来偿还，列入赤字管理；专项债券针对有一定收益的公益性项目，靠项目对应的政府性基金收入或专项收入还本付息，不列入赤字，但纳入政府债务限额。如专项债项目收益与融资能自求平衡，在拉动经济增长的同时，风险可以实现“内化”，甚至无风险之忧。此外，相比一般债，专项债对应的政府性基金预算及专项收入形成的可偿债资金安排机制不同，债务空间可能更大，风险可承受能力可能更强。总体权衡后，在债务限额内较大规模分配专项债可较好实现“风险对冲”，不失为一种较好的债务结构安排。
近年来，专项债作为积极财政政策的重要抓手，成为补短板、调结构、稳投资的重要发力点。在经济下行压力下，专项债重点投向市政和产业园基础设施等领域，严禁用于楼堂馆所、形象工程和政绩工程、房地产项目等“负面清单”。专项债在保障民生、补齐短板、促进经济增长同时，也在不断优化投向，加强了新基建投入、园区产业支撑，兼顾短期需求拉动和中长期产业转型升级需要。目前，全国已实施数万个专项债项目，为经济社会可持续发展奠定了坚实基础。
需要注意的是，在专项债规模快速扩容过程中，一些地方出现了“重发行、轻管理”问题。部分地方有一定收益的项目储备不足，存在“项目包装”“收益不实”现象，导致项目偿债能力堪忧。在使用过程中，部分专项债存在“资金等项目”或“半拉子工程”等现象，有的项目则资金支出不合规，导致债券资金存在闲置、使用效率低，甚至违规使用问题。为此，应客观看待专项债的积极作用和相关不足，高度重视拉动有效投资作用和未来偿债风险问题。下一步，应继续加强专项债项目的规范管理，优化债券额度分配、提升项目储备质量、优化资金投向、完善绩效管理，为稳定宏观经济大盘提供有力支撑。
预计未来一段时期，地方财政仍可能处于紧平衡状态，政府债务应均衡好稳增长和防风险关系，持续提升债务效率和优化债务结构。在保持政府部门总体杠杆率基本稳定目标下，强化中长期预算平衡，更好实现跨周期调节。未来仍需保持适度债务规模以开大“前门”，并严堵违规举债“后门”。其中，专项债应由“量”转“质”，额度可保持“稳中有降”趋势，更注重优化投向、更关注融资与收益平衡，形成“借用管还”一体化机制。与此同时，适度扩大赤字规模，加大一般债规模，让政府债务管理更加透明、规范、高效和可持续。
（作者系中国社会科学院大学教授、博士生导师）
